Η εισαγωγή της απλής αναλογικής στην Αυτοδιοίκηση και η συνακόλουθη εκλογή Συμβουλίων στα οποία ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης δεν διαθέτει την πλειοψηφία έφερε στο προσκήνιο την έννοια της «κυβερνησιμότητας», δηλαδή της δυνατότητας των ΟΤΑ να κυβερνηθούν. Η κυβερνησιμότητα προβλήθηκε ως «νομιμοποιημένο» αντίβαρο απέναντι στην «απονομιμοποιημένη» απλή αναλογική. Η πρόσφατη νομοθετική παρέμβαση της νέας Κυβέρνησης υπέρ της «κυβερνησιμότητας» των ΟΤΑ πέρασε ως ρεβάνς στην απλή αναλογική, ως πολιτικό απωθημένο. Στην μάχη των «απωθημένων» εξαρχής τάχθηκε κατά της απλής αναλογικής και ευλόγως υπέρ της «κυβερνησιμότητας» η ΚΕΔΕ και η ΕΝΠΕ.
Tου Δημήτρη Ι. Κατσούλη
Σε αυτή την διελκυστίνδα προφανώς ο κυρίαρχος συσχετισμός των πολιτικών δυνάμεων στο κεντρικό και τοπικό κράτος ίσως δεν επέτρεπε διαφορετική προσέγγιση.
Η προηγούμενη κυβέρνηση «έκαψε» την ορθή επιλογή της για την εισαγωγή της απλής αναλογικής με την ιδεοληπτική άρνησή της στη προσαρμογή του συστήματος διακυβέρνησης στα νέα δεδομένα που αναπόφευκτα θα πρόκυπταν στην σύνθεση των Συμβουλίων και εξαιτίας της ορθής επίσης επιλογής να εκλέγονται άμεσα ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης. Δεν πρέπει όμως να παραβλέπουμε ότι οι πρόνοιες του ν.4555/2018 επέτρεπαν την πλειοψηφία του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη στις Επιτροπές. Συνεπώς η δυσαρμονία δεν θα είχε την έκταση που υπερβάλλοντας ισχυρίζονται οι μαχητές της «κυβερνησιμότητας».
Εν τούτοις, εκτός από τις κρίσιμες αλλαγές στο σύστημα διακυβέρνησης, αλλαγές που έτσι και αλλιώς είναι αναγκαίες, ανεξαρτήτως του εκλογικού συστήματος, ο νομοθέτης του Κλεισθένη 1 όφειλε να προνοήσει για την διαμόρφωση συνθηκών ομαλής διακυβέρνησης αφήνοντας στην άκρη τις ιδεοληψίες περί ανόθευτης και άδολης αναλογικής η οποία έτσι και αλλιώς δεν μπορεί να εφαρμόζεται σε πολιτικοδιοικητικούς θεσμούς παρά μόνο στους συλλόγους και στα σωματεία.
Από την άλλη πλευρά οι αρνητές της απλής αναλογικής, του συστήματος που πραγματώνει την πλέον ανόθευτη εφαρμογή των απορρεουσών από τη δημοκρατική αρχή επιμέρους αρχών της ίσης αντιπροσώπευσης και της ισοδυναμίας της ψήφου, καθηλώθηκαν πολωτικά πίσω από το ισχύον εκλογικό σύστημα της εκ του νόμου ευρείας πλειοψηφίας των 3/5 υπέρ του Δημάρχου, ένα σύστημα που έχει ιστορικά εξαντλήσει την θετική του συμβολή και έχει πλέον παράξει συμπτώματα αντιδημοκρατικής και αναποτελεσματικής διακυβέρνησης, υποβαθμίζοντας στην πράξη το Συμβούλιο και τις αρχές της διαφάνειας, του πολιτικού ελέγχου και της λογοδοσίας.
Η άρνηση ενός αναλογικότερου συστήματος στην Αυτοδιοίκηση και η κατάργηση της απλής αναλογικής ικανοποιούν απολύτως τον στρατηγικό στόχο της νέας Κυβέρνησης να επιβάλλει θεσμικά πολιτικά και επικοινωνιακά την αποδοχή συστημάτων «αυταρχισμού» που παραβιάζουν τους απορρέοντες από τη δημοκρατική αρχή κανόνες του εκλογικού δικαίου και παγιώνουν τις μονοκομματικές κυβερνήσεις ακόμη και με χαμηλά ποσοστά εκλογικής δύναμης. Στεριώνουν έτσι τον αναπαλαιωμένο δικομματισμό. Παράλληλα ενισχύουν την εικόνα της θεσμικής πυγμής του δόγματος που κερδίζει όντως πόντους στο πολιτικό ακροατήριο της εγχώριας και ευρωπαϊκής Δεξιάς.
Επειδή η έννοια της «κυβερνησιμότητας» είναι επίκαιρη και κυρίως νοθευμένη από την επιρροή του κρατούντος συσχετισμού δυνάμεων (στο κεντρικό κράτος και στην Αυτοδιοίκηση) απαιτείται ο σαφής και εναρμονισμένος με τη δημοκρατική αρχή προσδιορισμός της.
Η «Κυβερνησιμότητα» δεν είναι ούτε «αντίπαλος» της απλής αναλογικής ούτε κολυμβήθρα του Σιλωάμ για κάθε αυταρχικό σύστημα διακυβέρνησης που κατά περίπτωση επικυρώνει ή ακυρώνει πολιτικές εντολές που ορίζει το εκάστοτε εκλογικό σώμα κατά την ανάδειξη αιρετών οργάνων.
Η Κυβερνησιμότητα είναι η ικανότητα και ταυτόχρονα το αποτέλεσμα κάθε συστήματος διακυβέρνησης. Η ικανότητα δηλαδή να παράγει αποτελεσματικό έργο και να υλοποιεί την εκάστοτε πολιτική εντολή της δημοκρατικά οργανωμένης σε εκλογικό σώμα κοινωνίας.
Η προβαλλόμενη αυτές τις μέρες «κυβερνησιμότητα» των ΟΤΑ δεν επικεντρώθηκε στην αναζήτηση εκείνων των θεσμικών επιλογών που καθιστούν το σύστημα διακυβέρνησης αποτελεσματικό μετά την απόδοση της πολιτικής εντολής εφαρμοζομένου ενός εκλογικού συστήματος που δεν παρέχει αυτομάτως εναρμόνιση της πλειοψηφίας του Συμβουλίου με τον Δήμαρχο ή το Περιφερειάρχη -ενόψει προφανώς και της επικείμενης αλλαγής του- αλλά αντιθέτως επικεντρώθηκε στη διάσπαση της πολιτικής εντολής, στην παράκαμψη της πολιτικής εντολής προς το Συμβούλιο και της υιοθέτησης μονοσήμαντα της εντολής προς τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη.
Ενώ ο νομοθέτης αρνείται να μεταρρυθμίσει τον κεντρικό πυρήνα του συστήματος διακυβέρνησης και να τον προσαρμόσει στα νέα δεδομένα που προέκυψαν μετά την λαϊκή ετυμηγορία των τοπικών κοινωνιών, μεταβάλλει μονοσήμαντα ορισμένες μόνο πτυχές με στόχο να καταστήσει τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη ως το μοναδικό νομιμοποιημένο όργανο και φορέα της πολιτικής εντολής. Με αυτόν όμως τον τρόπο και τη δημοκρατική αρχή περιθωριοποιεί και την αποτελεσματικότητα υπονομεύει. Σίγουρα πάντως δεν επιτυγχάνει την ουσιαστική, την πραγματική κυβερνησιμότητα.
Ας εξετάσουμε πιο διεισδυτικά την κατάσταση.
Ο νομοθέτης αναθέτει στο Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο το τεκμήριο γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας, διότι ως προς αυτή την πτυχή αναγνωρίζει το Συμβούλιο ως το κυρίαρχο όργανο του ΟΤΑ θεωρώντας το «Διοικητικό Συμβούλιο» του νομικού προσώπου αλλά ως αντιπροσωπευτικό βουλεύομενο όργανο που συντίθεται από τις πολιτικές δυνάμεις της τοπικής η περιφερειακής κοινωνίας.
Ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης είναι εκτελεστικά όργανα, δηλαδή εκτελούν τις αποφάσεις των Συμβουλίων.
Όσο ο Δήμαρχος και Περιφερειάρχης ήταν επικεφαλής της ευρείας πλειοψηφία στο Συμβούλιο, ήταν ταυτόχρονα εκτελεστικά όργανα και ηγέτες της πλειοψηφίας. Καθόριζαν ως ηγέτες της πλειοψηφίας τις αποφάσεις του Συμβουλίου και κατόπιν ως εκτελεστικά όργανα τις υλοποιούσαν.
Το παλαιό εκλογικό σύστημα λόγω της ευρείας πριμοδότησης στην παράταξη του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη εκ του νόμου με τα 3/5 των εδρών ουσιαστικά επέτρεπε στο εκλογικό σώμα να επιλέξει απευθείας την πολιτική εντολή στην παράταξη του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη.
Με το σύστημα της απλής αναλογικής ή γενικότερα με εκλογικό σύστημα που δεν εξασφαλίζει a priori την πλειοψηφία στην παράταξη του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη, η διαδικασία καθορισμού του περιεχομένου της πολιτικής εντολής ολοκληρώνεται μέσα στο Συμβούλιο με την αποκλειστική πάντως πρωτοβουλία του άμεσα εκλεγέντος Δημάρχου ή Περιφερειάρχη ο οποίος επιλέγεται από το εκλογικό σώμα για να είναι αυτός ο πρωταγωνιστής αλλά όχι ο απόλυτος κυρίαρχος. Γίνεται και «απόλυτος κυρίαρχος» όταν κατορθώσει να σχηματίσει στο Συμβούλιο σταθερή προγραμματική πλειοψηφία.
Αυτή είναι η διαφορά ανάμεσα στο παλιό και στο νέο εκλογικό σύστημα. Ανάμεσα στην εκ του νόμου ευρεία πλειοψηφία των 3/5 και στην απλή αναλογική.
Και στις δύο περιπτώσεις ο νομοθέτης δεν μετέβαλε τον ρόλο του Συμβουλίου ούτε τον ρόλο του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη. Το Συμβούλιο εξακολουθεί να έχει το τεκμήριο αποφασιστικής αρμοδιότητας.
Μεταξύ των «ιδεών» που «έπεσαν στο τραπέζι» ήταν προφανώς και η «κουτοπόνηρη» σκέψη να παρακαμφθεί το Συμβούλιο χωρίς να χάσει το τεκμήριο αποφασιστικής αρμοδιότητας, είτε με το πέρασμα των βασικότερων αρμοδιοτήτων στο Δήμαρχο και την οικονομική επιτροπή είτε με την τελική μετατόπιση της αποφασιστικής αρμοδιότητας στην ελεγχόμενη από το Δήμαρχο οικονομική επιτροπή όταν το Συμβούλιο δεν συμφωνεί μαζί του. Οι ιδέες αυτές δεν είχαν ασφαλώς καμία δημοκρατική και συνταγματική νομιμοποίηση. Ευτυχώς αγνοήθηκαν.
Η λύση βρίσκεται αλλού. Απλώς ο κυρίαρχος συσχετισμός δυνάμεων στο Κοινοβούλιο και την Αυτοδιοίκηση δεν ευνοεί διαφορετικού περιεχομένου προσεγγίσεις.
Η κυβερνησιμότητα σε ένα δημοκρατικό σύστημα διακυβέρνησης δεν μπορεί παρά να υπάγεται στην εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής. Η δημοκρατία δεν οδηγεί στην ακυβερνησία. Επιβάλλει όμως ανάλογους ρόλους, συμπεριφορές και αντιλήψεις. Η αποτελεσματική διακυβέρνηση δεν εννοείται χωρίς διαφάνεια, πολιτικό έλεγχο και λογοδοσία.
Εξάλλου, η αναγκαιότητα της αναβάθμισης του δημοκρατικού συστήματος διακυβέρνησης των ΟΤΑ επιτάσσει την αναθεώρηση εκείνων των πτυχών του ισχύος συστήματος που αναδεικνύονται πλέον – και εξαιτίας της μεταβολής των συνθηκών διακυβέρνησης και των νέων δεδομένων και εφαρμογών της τεχνητής νοημοσύνης στη λειτουργία των πολιτικών οργάνων- ατελέσφορες.
Η αναβάθμιση του Συμβουλίου είναι αναγκαίος όρος για την ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας αντίθετα με την προβαλλόμενη ενίσχυση των μονοπρόσωπων αιρετών οργάνων. Η αναβάθμιση όμως απαιτεί την εγκατάλειψη του γενικού τεκμηρίου αρμοδιότητας και επιβάλλει τον νέο επιμερισμό των ρόλων έτσι ώστε το Συμβούλιο να καταστεί πραγματικό βουλευόμενο όργανο που ασκεί τις προγραμματικές, κανονιστικές, γνωμοδοτικές αρμοδιότητες και κυρίως τον πολιτικό έλεγχο στα λοιπά, εκτελεστικά, όργανα. Άρα το τεκμήριο αρμοδιότητά του περιορίζεται σε αυτές τις λειτουργίες.
Τα εκτελεστικά όργανα, ιδίως ο Δήμαρχος, Περιφερειάρχης και η οριζόμενη από αυτούς Εκτελεστική Επιτροπή, υλοποιούν τα προγράμματα που αποφασίζει το Συμβούλιο, εφαρμόζουν τις κανονιστικές αποφάσεις και υπάγονται στον πολιτικό έλεγχο του Συμβουλίου, δηλαδή λογοδοτούν σε αυτό. Είτε έχουν ευρεία εκ του εκλογικού αποτελέσματος πλειοψηφία, είτε αναγκάζονται να την διαμορφώσουν στο Συμβούλιο.
Η άμεση εκλογή του Δημάρχου και του Περιφερειάρχη, αντιθέτως με όσα ισχυρίζονται αρκετοί από τους υπερασπιστές της απλής αναλογικής ή όπως ανοήτως πρότειναν ως συνέπεια της αρκετοί πολέμιοί της, είναι μία παραδοσιακή και ταυτόχρονα κορυφαία κατάκτηση του θεσμικού μας πολιτισμού. Είναι το κλειδί που επιτρέπει να διατηρείται η «κυβερνητική σταθερότητα και συνέχεια» και ταυτόχρονα να επιτυγχάνεται η δημοκρατική ισορροπία στο σύστημα διακυβέρνησης. Η στρέβλωση του θεσμού στην πράξη, που συμβαίνει σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν είναι ικανή να απομειώσει την δημοκρατική δυναμική του θεσμού του Δημάρχου και του Περιφερειάρχη. Η άμεση εκλογή τους καθιστά καταλύτες στη διαμόρφωση της πολιτικής εντολής και εν συνεχεία στην εφαρμογή της ανεξαρτήτως του συστήματος εκλογής του Συμβουλίου, με τις διαφορετικές εκφάνσεις που αναφέρουμε παραπάνω.
ΟΙ Δήμαρχοι και οι Περιφερειάρχες, ως δημοκρατικοί ηγέτες του ΟΤΑ, έχουν δύο κρίσιμα, αν και έως σήμερα ελάχιστα αξιοποιημένα, θεσμικά εργαλεία: Την εδραίωση κανόνων διαφάνειας, λογοδοσίας και διαβούλευσης με το Συμβούλιο αλλά και τα όργανα της δημοτικής αποκέντρωσης, και την εδραίωση διαδικασιών και θεσμών διαβούλευσης και ενθάρρυνσης της συμμετοχής των πολιτών και της κοινωνίας των πολιτών. Με μοχλούς αυτά τα δύο εργαλεία καθίστανται πραγματικοί ηγέτες και οδηγητές των τοπικών κοινωνιών. Δεν χρειάζονται συνεπώς θεσμικές κατασκευές απόλυτης εξουσίας για να κατακτήσει ο ΟΤΑ την κυβερνησιμότητα και εν συνεχεία την αποτελεσματική διακυβέρνηση.
Αναπόφευκτα πάντως η διακυβέρνηση στην Αυτοδιοίκηση και όχι μόνο είναι ταυτόχρονα και σχολείο για τους αιρετούς. Κανείς δεν πήγε έτοιμος για όλα. Έχει συνεπώς σημασία το περιεχόμενο του προτύπου που γίνεται παράδειγμα για τους υπόλοιπους. Όλοι οι αιρετοί, αλλά κυρίως οι νέοι, ανάλογα με τον ρόλο που ανέλαβαν οφείλουν να διδάσκονται και από την ίδια τους την εμπειρία. Μόνο έτσι θα ανακτήσουν την πολιτικής τους αυτονομία η οποία είναι το σημαντικότερο εφόδιο για να ανταποκριθούν στην αποστολή τους.
Σε αυτό τον δρόμο που προτείνουμε υπάρχουν δύο ισχυρά εμπόδια:
Η προτυποποίηση αντιλήψεων και συμπεριφορών που κτίστηκαν σε ένα καλοστημένο και ευρύ φάσμα επικοινωνιακών κυρίως υποδειγμάτων και ο σφικτός εναγκαλισμός των πολιτικών κομμάτων τα οποία αφού είναι απολύτως συγκεντρωτικά, όπως και το πολιτικοδιοικητικό σύστημα, υπάγουν τις συλλογικές διαδικασίες των αιρετών της Αυτοδιοίκησης στους κεντρικούς κομματικούς σχεδιασμούς στερώντας τους το κεφάλαιο της πολιτικής αυτονομίας. Αυτό συμβαίνει και σήμερα, άλλοτε απροκάλυπτα και άλλοτε συγκεκαλλυμένα, ακόμη και σε συνθήκες κρίσης του κομματικού συστήματος.
Εν κατακλείδι, η κυβερνησιμότητα και η Δημοκρατία στην Αυτοδιοίκηση, παρότι δεν συναντήθηκαν προσφάτως, ανοίγουν ζητήματα προβληματισμού και κυρίως πολιτικής και θεσμικής παιδαγωγικής για τους αιρετούς που σε λίγες ημέρες ξεκινούν την θητεία τους. Σε αυτά προστίθεται και η πολιτική αυτονομία, χωρίς την κατάκτηση και την άσκηση της οποίας η Αυτοδιοίκηση θα ετεροκαθορίζεται. Εμείς παλιά πιστεύαμε και εμπεδώναμε την πολιτική αυτονομία ακόμη και σε καιρούς που το κομματικό σύστημα ήταν ισχυρό. Η κρίση και όσα ακολούθησαν την υποτίμησαν.
